关于政协十二届全国委员会第四次会议第3787号(科学技术类160号)提案答复的函
信息名称: 关于政协十二届全国委员会第四次会议第3787号(科学技术类160号)提案答复的函
索 引 号: 306-33-2016-838 信息类别: 全国政协提案复文公开
发布机构: 科技部 发文日期: 2016年09月01日
文  号: 国科提案资〔2016〕第72号 实施日期:

关于政协十二届全国委员会第四次会议第3787号(科学技术类160号)提案答复的函

  您提出的关于进一步完善科研资源配置的提案收悉。经研究并综合财政部意见。现答复如下:
  一、关于调整通过项目竞争获取科研经费的单一模式,适度增加任务委托方式的建议
  “十一五”以来,科技部会同财政部结合科研活动的规律和特点,不断调整优化财政科技投入结构。一方面通过国家(重点)实验室专项经费、高校及科研院所基本科研业务费、中国科学院战略先导科研专项等,加大对科研机构(基地)、公益性行业、高水平团队(人才)的稳定支持力度,稳定经费的比重大幅增加,显著改善了科研机构的科技基础条件,在一定程度上缓解了科研机构和人员单纯依靠竞争获得经费的局面,努力从经费角度为科研人员营造了能够潜心从事科学研究的环境,提高了科研工作的效率。另一方面,《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号,以下简称11号文)提出实行科研项目分类管理,对于事关国家战略需求和长远发展的重大科研项目,要设定明确的项目目标和关键节点目标,并在任务书中明确考核指标,主要采取定向择优方式遴选优势单位承担项目。
  二、关于适当增加大科学装置和科学研究平台的运行经费支持力度的建议
  大科学装置是现代科学技术诸多领域取得突破的必要条件,是为国家经济发展、国家安全和社会进步提供保障的必不可少的科技基础设施。中央财政通过大科学装置所属部门的部门预算渠道,全力保障已建成的大科学装置的运行经费。如安排中国科学院2016年大科学装置运行经费9.2亿元。
  2014年,《国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》(国发〔2014〕64号,以下简称64号文),根据国家战略需求、政府科技管理职能和科技创新规律,将中央各部门管理的科技计划(专项、基金等)整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)、基地和人才专项等5类科技计划(专项、基金等),其中基地和人才专项主要通过优化布局,支持科技创新基地建设和能力提升,促进科技资源开放共享,支持创新人才和优秀团队的科研工作,提高我国科技创新的条件保障能力。新的科技计划体系进一步强化了对科学研究平台建设的支持。
  下一步,科技部将会同财政部等相关部门,加强顶层设计,研究通过综合施策促进大科学装置和科学研究平台运行保障的新机制,提高自主创新能力。
  三、关于逐步提高科研经费中人员费所占比例的建议
  现行国家科技计划专项经费管理办法对项目组成员中有工资性收入和没有工资性收入的相关人员的人员性费用开支分别采取不同的规定。
  对于项目组中有工资性收入的人员,在间接费用中安排了绩效支出,用于对项目组中有工资性收入人员的绩效奖励。绩效支出由所在单位结合科研人员实际贡献,根据国家有关规定统筹安排使用,体现科研人员价值,充分发挥绩效支出的激励作用。
  对于项目组成员中没有工资性收入的相关人员如参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等,在劳务费科目中开支劳务费和社会保险补助。劳务费没有比例限制和上限要求,由承担单位和项目负责人根据科研任务需要,结合当地实际以及相关人员参与项目的全时工作时间等因素合理编制。
  从科研项目经费中解决科研人员劳动报酬的建议,更多的反映了科研人员对提高收入待遇的诉求。我国科研人员的收入主要由两大部分构成:一是国家财政按照相关工资制度和财政预算管理规定安排的人员工资,包括基本工资、岗位津贴等;二是通过其他来源发放的绩效奖励、与岗位无关的津贴补贴等。目前,由于我国收入分配制度改革不到位,科研人员的收入结构不合理,由财政资金直接安排的科研人员第一部分比例偏低,导致稳定保障不足,因此许多单位为了稳定和吸引人才,自行出台激励政策,千方百计提高第二部分收入的水平,甚至部分单位将目光转向科研项目经费,希望能从中多开“人员费”,这相当于将发挥“引导激励”作用的科研项目资金变成了“稳定保障”的主渠道。与我国相比,欧美等发达国家科研院所和高校科研人员实行年薪制,其收入主要是根据岗位特点确定,以固定工资和稳定保障为主,通过在科研项目中列支人员经费进行补充,但有总量控制,不能突破工资总额。如美国研究型大学对于科研人员每年发放9-10个月的工资,其余2-3个月的工资通过科研项目经费列支,主要起补充作用。但科研人员从大学领取的工资加上从科研项目经费中领取的薪酬不能超过其12个月工资总和。除此之外,即使科研项目经费有余额,也不能再拿钱。这既给了科研人员相对稳定的保障,使其能够安心工作;又给予适当激励,调动了科研人员的积极性。
  对高校、科研机构等正式在编的科研人员来说,其个人收入的主渠道应该是财政按照相关工资制度和财政预算管理规定安排的人员经费,而非科研项目资金,科研项目资金可作为激发科研人员创新热情的有效补充,体现的是对科研人员参与科研项目的智力补偿。
  综上,要从根本上提高科研人员收入、解决其待遇问题,需要统筹施策,多措并举。一是按照11号文的要求加快推进事业单位分类改革和完善科研人员收入分配政策,健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。二是进一步发挥科研项目资金的引导激励作用。对此,2016年7月,财政部、科技部、教育部、发展改革委等部门共同研究制定并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号,以下简称50号文)已经作了明确规定,提高间接费用比重,加大绩效激励力度。中央财政科技计划专项(专项、基金等)中实行公开竞争方式的研发类项目,间接费用核定比例统一并提高到不超过直接费用扣除设备购置费20%(500万以下部分)、15%(超过500万至1000万部分),13%(超过1000万部分);取消间接费用中绩效支出比例限制,加大对科研人员激励力度,也就是说,项目承担单位可以在间接费用比例范围内统筹安排。三是完善科技成果转化收益分配机制。新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》已将科技成果的使用权、处置权和收益权赋予单位,并要求单位建立健全科技成果转移转化收入分配和激励制度,科研人员可以通过自己的发明创造合理合法地富起来。
  四、关于逐步改变科研经费“不好用”形象的建议
  近年来,科技部会同财政部坚持问题导向,致力于建立健全既遵循科研活动规律,又符合依法理财要求的科研项目资金管理机制。2011年,研究制定了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教〔2011〕434号,以下简称434号文),建立了间接成本补偿机制、扩大了项目承担单位预算调剂权限。2014年,报请国务院印发了11号文,在建立健全统筹协调与决策机制、实行科研项目分类管理、改进项目管理流程、完善项目预算和支出管理、强化资金使用监管等方面,提出了一系列改革创新措施,努力以管理改革释放创新活力。2016年,会同教育部、发展改革委共同研究制定并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了50号文,针对一些改革措施落实不到位、科研项目资金管理不够完善等问题,在434号文、11号文的基础上提出了务实管用、细化落地的政策措施。
  1.关于预算编制。目前我国科研项目预算编制遵循适中原则,不像工程预算那样“事无巨细”。科研项目经费分为直接费用和间接费用,直接费用一般包括设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费等10类左右的支出科目;间接费用主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。对于科研项目和各个科目的资金需求在预算编制时不设预算控制数。434号文、11号文对预算编制提出了明确要求,要求按照政策相符性、目标相关性和经济合理性的原则科学合理、实事求是地编制项目经费预算,不得简单按比例编列;评估机构和预算评审专家在预算评估评审中不得简单按比例核减预算,要健全预算评估评审的沟通反馈机制。为回应科研人员诉求,50号文进一步简化预算编制,将直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目,由科研人员根据科研活动实际需要编制预算、统筹安排使用。同时,规定了该科目如不超过直接费用的10%,无需提供预算测算说明,科研人员在编制预算时不用再具体说明开几次会、出几次差等。
  2.关于预算调整。科研项目的不确定性强,实施过程中调整预算是难免的,各国对此规定不一,但都有规范的调整审批程序和要求。与发达国家相比,我国预算调整规定相对比较宽松,434号文、11号文已将科研项目经费预算的调剂权充分下放给项目承担单位,大部分支出科目,如材料费、测试费、燃料费、出版费、其他费用等,无论金额多少,均可由单位自行调剂,“打酱油的钱可以买醋”。50号文进一步明确规定下放预算调剂权限,材料费、测试费、燃料费、出版费、其他费用等科目的支出预算的调剂权完全下放给项目承担单位,差旅费、会议费、国际合作交流费合并后的支出预算由科研人员按规定统筹安排使用,但不得突破预算总额;劳务费、专家咨询费、设备费支出预算可以调减,不得调增。
  3.关于科研经费报销。中央财政科研项目资金管理办法一般只规定资金的性质、使用原则、开支范围、开支标准等,具体的报销手续、支出核算方式等,是由项目承担单位在国家统一的财务会计制度基础上,根据本单位情况自行规定的。很多科研人员将财务报销、会计核算等问题的症结归结到科研经费管理的制度不合理,是混淆了中央财政科研项目资金管理政策与单位内部制定的财务报销制度之间的关系,这些问题无法也不应该由中央财政科研项目资金管理政策解决。为此,50号文提出了有针对性的改革措施,要求项目承担单位创新服务方式,让科研人员潜心从事科学研究。一是建立健全科研财务助理制度,为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务,“让专业的人做专业的事”,把科研人员从繁琐的事务中解放出来,着力破解一些科研人员反映的“把科研人员逼成会计”的问题。二是充分利用信息化手段,建立健全单位内部科研、财务、项目负责人共享的信息平台,提高科研管理效率和便利化程度。三是制定符合科研实际需要的内部报销规定,在保证真实性的情况下,切实解决野外考察、心理测试等科研活动中无法取得发票或财政性票据,以及邀请外国专家来华参加学术交流发生费用等的报销问题。
  4.关于科研经费拨付。一直以来,科技部十分重视科研项目经费的拨付工作,自2009年起,经全国人大常委会同意,建立了科研项目经费年初预拨机制,每年1月初,预拨在研项目全年预算额度的1/4,4月底前在科技部部门预算得到批复后,完成剩余3/4额度的拨款工作,满足科研单位经费需求。11号文进一步明确实行资金预拨机制,在部门预算批复前,建立科研项目资金年初预拨制度,以满足科研单位年初经费需求,有效保障科研任务顺利实施。50号文重申了实施部门预算批复前项目资金的预拨制度。
  5.关于建立科研经费使用评估机制。2006年,国务院办公厅转发的《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》(国办发〔2006〕56号)中明确提出要逐步建立科研项目经费的绩效评价制度,对应用型科研项目,应明确项目的绩效目标,并对其执行过程与执行结果进行评价,评价结果将成为单位和个人今后申请立项的重要依据。11号文对建立各类科技计划(专项、基金等)的绩效评估、动态调整和终止机制提出了明确要求。64号文明确规定要加强对财政科技资金管理使用的审计监督,对发现的违法违规行为要坚决予以查处,查处结果向社会公开,发挥警示教育作用。
  下一步,科技部将会同财政部等有关部门,规范管理、改进服务,为科研人员潜心研究营造良好的环境,同时加强制度建设和工作督查,确保政策措施落地见效。
  感谢您对科技工作的支持!

 

科 技 部
2016年9月1日



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