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背景材料
日期:2015年01月14日     

    中央全面深化改革领导小组将“优化整合中央各部门管理的科技计划(专项、基金等)工作”列为2014年的重点改革任务,要求年内提出改革方案或意见,充分体现了中央对科技工作的高度重视。科技部、财政部按照这一要求,在系统调研、听取有关部门和专家意见的基础上,共同起草了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(以下简称《方案》)。《方案》已经党中央、国务院批准,按程序报批后发布实施。
    一、深化科技计划管理改革对实施好创新驱动发展战略具有重要意义
    党的十八大做出实施创新驱动发展战略的重大决策部署,是我国在新的历史起点上实现中华民族伟大复兴的战略选择。实施好这一战略,当前最紧迫的是要通过深化改革,破除束缚科技创新的体制机制障碍,把科研人员的积极性激发出来,把全社会的创新创造热情释放出来,把科技投入的绩效发挥出来。中央把优化整合科技计划(专项、基金等)列为当前着力推进的改革任务,就是要以科技计划改革为突破口,带动科技其他方面的改革向纵深推进,从体制机制上为创新驱动发展战略的实施建立一个好的生态系统。
    科技计划、专项、基金是政府在科技创新领域发挥引领和指导作用的重要载体,对全社会的科技创新具有风向标和指挥棒的作用,体现着国家在有中国特色自主创新道路上的国家意志、政策取向、战略布局和发展重点。科技计划、专项、基金的实施成效,直接关系到创新驱动发展战略能否真正落实好,推进好。新中国成立后,老一辈领导人在极端困难的条件下,勒紧腰带搞出了“两弹一星”,成为国家发展的“定海神针”。改革开放以来,863计划、973计划、国家自然科学基金等国家科技计划(专项、基金等)取得了一大批举世瞩目的成果,如天河系列高性能计算机、嫦娥登月工程、蛟龙号深海载人潜水器、超级水稻等,解决了一大批制约我国经济和社会发展的技术瓶颈问题,全面提升了我国科技创新整体实力,强有力地支撑了我国改革与发展的进程。
    在充分肯定我国科技计划所做出的历史性贡献的同时,也要清醒的看到,这些年科技计划、专项、基金的产出与国家发展的要求相比还远远不够,很多重要领域都亟需真正具有标志性、带动性,能够解决制约发展“卡脖子”问题的重大科学技术突破。科技计划、专项、基金在体系布局、管理体制、运行机制、总体绩效等方面都存在诸多问题,突出表现在科技计划碎片化和科技项目取向聚焦不够两个方面。这些问题反映出科技宏观管理体制和政府部门的职能定位与科技创新和产业变革的趋势不相适应。必须从落实创新驱动发展战略的大局出发,坚持问题导向,勇于直面矛盾,下决心从政府自身的改革做起,真正转变职能,简政放权,深化科技计划管理改革,着力解决好这些问题,为实施创新驱动发展战略提供强有力的保障和支撑。
    二、《方案》的制定过程
    党的十八届三中全会以来,科技部、财政部在各自的职责范围内,分别开展了科技管理信息系统和科技报告系统建设、科技计划联通部署、指导有关部门开展内部科技专项初步优化整合等改革试点。特别是2014年国务院11号文件颁布后,在国务院领导同志的直接推动下,在大气污染治理科技支撑工作中探索建立了跨部门的统筹协调机制。这些改革试点在聚焦重点任务、促进科技资源优化配置、加强项目查重等方面已经发挥出积极作用,为全面开展科技计划管理改革工作奠定了基础。
    自今年年中按照中央部署开展《方案》制定工作以来,科技部、财政部建立联合工作机制,密切配合,开展工作。一是摸清家底,确定优化整合范围。对中央财政支持科技创新的计划、专项、基金进行了全面梳理,本次改革针对所有实行公开竞争方式的中央财政科技计划(专项、基金等),根本目的就是通过深化体制机制改革,使有限的中央财政民口科研经费更加聚焦国家战略目标,集中力量办大事。二是坚持问题导向,系统梳理当前存在的问题。主要是顶层设计、统筹协调、分类资助方式不够完善,现有各类科技计划(专项、基金等)存在着重复、分散、封闭、低效等现象,多头申报项目、资源配置“碎片化”问题突出。三是总结国内成功经验,借鉴国际有益做法。当前全球科技革命和产业变革日益兴起,世界各主要国家都在调整完善科技创新战略和政策。科技部、财政部认真梳理分析当前我国科技计划布局和管理现状,全面总结科技计划管理的成功经验,同时学习借鉴发达国家的科技计划体系设置和科研管理模式。综合国内、国际行之有效的做法,探索建立具有中国特色的科技计划(专项、基金等)管理体制,研究提出改革思路和举措。四是征求意见,修改完善。通过召开座谈会,听取有关部门(单位)和专家意见,书面征求了50个部门(单位)的意见,反复协商形成《方案》稿。
    三、《方案》的主要内容
    《方案》共五个部分。
    第一部分是改革的总体目标和基本原则。
    落实创新驱动发展战略,加快形成新的增长动力源泉,必须破除束缚科技创新活力的体制机制障碍,重构中央财政科技计划(专项、基金等)布局,建立围绕重点任务配置资源的组织实施新机制,形成运转高效的科技计划(专项、基金等)治理体系。为此《方案》提出,优化整合的总体目标是,强化顶层设计,打破条块分割,建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技计划(专项、基金等)管理体制,更加聚焦国家目标,更加符合科技创新规律,更加高效配置科技资源,更加强化科技与经济的紧密结合,最大限度激发科研人员创新热情。
    根据改革目标,《方案》提出推进优化整合的五个原则:
    一是转变政府科技管理职能。政府各部门不再直接管理具体项目,建立统一的宏观管理和监督评估机制,破除条块分割,解决科技资源配置“碎片化”问题。二是聚焦国家重大战略任务。面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场,优化科技计划(专项、基金等)布局,确定主攻方向,解决目标分散问题。三是促进科技与经济深度融合。围绕产业链部署创新链,围绕创新链完善资金链,使科技创新更加主动地服务于经济发展方式转变和经济结构调整。四是明晰政府与市场的关系。政府重点支持市场不能有效配置资源的公共科技活动,并以普惠性政策和引导性为主的方式支持企业技术创新活动和成果转化。五是坚持公开透明和社会监督。加强科技计划(专项、基金等)全过程的信息公开和痕迹管理,接受社会监督。营造遵循科学规律、鼓励探索、宽容失败的氛围。
    第二部分是建立公开统一的国家科技管理平台
    《方案》提出了六个方面的重点工作。
     一是建立联席会议制度。通过建立由科技部门牵头,财政、发改等相关部门参加的科技计划(专项、基金等)管理联席会议,共同制定议事规则,负责审议科技发展战略规划、科技计划(专项、基金等)的布局与设置、战略咨询与综合评审委员会的设立、专业机构的遴选择优等事项。二是依托专业机构管理项目。按照转变职能的要求,把政府部门从资金的具体分配和项目的日常管理中解放出来,抓战略、抓规划、抓布局、抓监督;具体管理工作交由规范化的专业机构负责,结合事业单位分类改革,促进专业机构逐步市场化和社会化。加强对专业机构的监督、评价和动态调整。三是设立战略咨询和综合评审委员会。统一对科技发展战略规划和科技计划(专项、基金等)提供决策咨询,对项目评审提出指导意见,对特别重大的项目组织评审。四是建立统一的评估和监管机制。监督和评估结果作为财政后续支持的重要依据,提高科技投入的绩效,多出成果和人才。五是建立动态调整和终止机制。使科技资源配置能够根据新形势新要求及时做出调整优化,适应新的创新部署;新设立科技计划(专项、基金等)要严格按程序报批。六是完善国家科技管理信息系统。为科技计划(专项、基金等)宏观统筹和信息公开提供技术支撑,并主动向社会公开信息,接受公众监督。
    依托专业机构管理科研项目,是转变政府职能、简政放权的改革方向,也是《方案》提出的一项重要改革措施。从国外情况看,各主要国家大都由专业机构负责具体项目管理,包括受理申请、评审、立项、实施过程管理和结题验收等。但专业机构的设置又有多种模式,有的独立于政府部门之外,有的隶属于政府部门,还有委托社会化的非营利机构管理。本次改革结合我国实际情况进行了深入研究,认为专业机构的建设要兼顾现实可操作和未来长远发展。当前,主要依托现有具备科研管理专长的单位进行改造,形成若干符合要求的专业机构。随着科技体制改革和事业单位分类改革的深化,促进专业机构逐步市场化和社会化。为规范专业机构建设和运行,《方案》对制定统一的专业机构管理制度和标准,促进相关单位的改革提出了要求。
    第三部分是优化中央财政科技计划(专项、基金等)布局
    构建新的科技计划(专项、基金等)布局,是优化整合的关键。在系统梳理现有科技计划(专项、基金等)的历史沿革和功能定位,总结、借鉴国内外成功经验的基础上,根据实施创新驱动发展战略的新要求、政府科技管理职能的新定位和科技创新呈现出的新态势新特征,《方案》提出了新的科技计划(专项、基金等)体系,主要包括五个方面。
    一是国家自然科学基金。加强基础研究和科学前沿探索,支持人才和团队建设,增强我国源头创新能力。二是国家科技重大专项。聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标,在设定时限内进行集成式协同攻关,解决“卡脖子”问题。三是国家重点研发计划。针对事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究,以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大关键共性技术和产品、重大国际科技合作,通过设立重点专项进行全链条设计,加强跨部门、跨行业、跨区域组织研发布局和协同创新,为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领。四是技术创新引导专项(基金)。通过风险补偿、后补助、创投引导等方式,按照市场规律引导支持企业技术创新活动,促进科技成果转移转化和资本化、产业化。五是基地和人才专项。加强科研条件建设,促进科技资源开放共享,打造国家科技创新高地,支持创新人才和优秀团队的科研工作。
    五个方面的科技计划(专项、基金等)都要纳入公开统一的国家科技管理平台,中央财政加大支持。
    设立国家重点研发计划,是《方案》提出的重大改革举措。当前,新科技革命的一个重要特征是从“科学”到“技术”到“市场”的演进周期大为缩短,基础研究、应用研究、技术开发和产业化等阶段的边界日趋模糊,科技创新链条更加灵巧,技术更新和成果转化更加快捷。要适应这一新特征,必须改变我国现有科技计划按不同研发阶段设置和部署的做法。为此,将整合科技部管理的国家重点基础研究发展计划(973计划)、国家高技术研究发展计划(863计划)、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项,发展改革委、工业和信息化部管理的产业技术研究与开发资金,有关部门管理的公益性行业科研专项等,形成国家重点研发计划。新设立的国家重点研发计划,将瞄准国民经济和社会发展各主要领域的重大、核心、关键科技问题,以重点专项的方式,从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条设计,一体化组织实施,使其中的基础前沿研发活动具有更明确的需求导向和产业化方向,加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领。
    第四和第五部分是整合具体方案和实施进度安排。
    本次改革涉及现有科技计划体系的调整和相关政府部门科技管理职能的转变,具有艰巨性和复杂性,将按照整体设计、试点先行、逐步推进的原则开展。通过撤、并、转等方式,对现有科技计划(专项、基金等)按五类进行优化整合,大幅减少科技计划(专项、基金等)数量,整合形成的科技计划(专项、基金等)按照新的组织实施方式运行。
    2014年,启动公开统一的国家科技管理平台建设,对部分具备条件的科技计划(专项、基金等)进行优化整合,在重点领域先行组织部分重点专项进行试点。2015-2016年,基本建成公开统一的国家科技管理平台,基本完成各类科技计划(专项、基金等)的优化整合,实现科技计划(专项、基金等)安排和预算配置的统筹协调。2017年,经过三年的改革过渡期,全面按照优化整合后的五类科技计划(专项、基金等)运行,现有各类科技计划(专项、基金等)经费渠道将不再保留,并在实践中不断深化改革。