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科技日报:聚力前行破坚冰——《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》诞生记
日期:2015年01月09日      科技日报

    2014年12月25日,国务院印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(简称《方案》)。

    这份由国务院印发的方案,承载着科技界对于改革的期盼。作为党中央、国务院直接推动的一项重大改革,深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革吸引各界关注目光。

    习近平总书记多次研究部署改革方案。改革涵盖一半以上民口中央财政科技经费,涉及近40个管理部门,由科技部、财政部牵头提出的方案,可谓牵一发而动全身。

    “科技资源碎片化”“项目多头申报”“九龙治水”,这些科技界长期为人诟病却不敢轻易触碰的顽疾,在方案中有了与之呼应的“良方”:政府各部门不再直接管理具体项目,“钱袋子”交给专业机构打理,资源配置不再“天女散花”,国家科技计划全面整合成五大类……

    一场勇趟深水区、敢啃硬骨头的改革攻坚战,在全面深化改革的元年中开始破冰。

    摸家底找问题 对症下药除顽疾

    “没想到改革的力度这么大,速度会这么快。”科技部资源配置与管理司司长张晓原告诉科技日报记者,改革的讯号早在“国发11号文”中初显。

    张晓原所说的“11号文”,是9个月前国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》,统筹协调、公开透明,成为其中的关键词。

    该意见在“加强科研项目和资金配置的统筹协调”中就明确提出,优化整合各类科技计划(专项、基金等)。然而,这个“老大难”问题由于涉及宏观层面的职能和利益调整,原有的科技计划依然沿着惯性运行。旧的计划动不了,就只能用新的机制做新的计划。结果是,科技计划不仅未能得到整合,而是越设越多,问题日渐凸显。

    “‘11号文’吹响了改革的集结号,职能部门感到压力顿生。”张晓原说, 2014年6月19日,科技部、财政部接到中央全面深化改革领导小组办公室通知,要求科技部、财政部牵头,尽快就优化整合科技计划(专项、基金等)提出改革方案或意见,并将进展情况及时报中央改革办。

    “科技计划优化整合工作难度大,时间紧,又涉及有关方面的职能和利益调整,十分敏感,需要建立有效的组织保障机制。”张晓原直言。

    两周后,科技部与财政部建立部门联合工作机制,由科技部部长万钢和财政部副部长张少春总牵头,下设联合工作小组,科技部王伟中副部长和财政部余蔚平部长助理共同担任组长,科技部条财司和计划司、科技部相关司局和财政部教科文司全程参与。

    财政部教科文司司长赵路回忆说,两部共设文件起草组,10位来自一线的司、处长负责起草文件,“一个半月的时间就完成了《方案》的起草”。

“两部门随即下发通知,请相关部门梳理现有科技计划(专项、基金等),有些部门怕被整合不愿上报,有些搞不清楚自己有多少计划、专项。”张晓原解释说,此次改革是在重新洗牌后,按照创新规律和国家需求重构中央财政科技计划体系,并不是拿掉某个部门的某个计划、专项。

两部门率先自我革命,从切实转变政府职能开刀。

    2014年7月29日,科技部部长万钢、财政部副部长张少春专题研究中央财政科技计划(专项、基金等)优化整合工作时要求,要坚决贯彻中央深改小组通知要求,要用“断崖式”“颠覆式”的方式思考优化整合的方向,真正从国家全局高度提出改革建议。

    事实上,党的十八届三中全会以来,科技部就开展了科技管理信息系统和科技报告系统建设、科技计划联通部署,财政部组织有关部门开展内部科技专项初步优化整合等改革试点。张晓原透露,科技部内设机构职能加大调整力度,即整合综合司局的职能,加强科技改革创新重大事项宏观统筹,专业司局加强领域科技的宏观管理,事业单位同步加强专业管理。

    “财政部也对内设机构职能包括科研经费管理做了调整,过去分布在多个司的科研经费,现在归口教科文司统一管理、协调,这样更有利于发挥财政在改革中的职能作用。”赵路称,此次优化整合,针对所有实行公开竞争方式的中央财政科技计划(专项、基金等),共计近百项。

    从2013年春节直至《方案》出台,北京航空航天大学校长怀进鹏就科技体制改革先后参加了近十次座谈会,“目标方向上怎么改,针对问题采取的解决方案,都经过了反复讨论。”

    “当时,大家反映集中的问题是管理的碎片化。一方面,科技计划、专项、基金越设越多,难免重复,需要集成时,又力不从心;另一方面,科技计划从基础到示范应用再到产业化缺乏有效的过渡和衔接机制,有学者将其喻为‘肠梗阻’。”中科院生物物理所研究员张先恩参加了《方案》起草的两次征询意见座谈会。

    调研、起草,征询意见、再修改。起草小组成员借鉴国外经验,如引入专业机构进行科技计划管理。第二次开会时,《方案》的构架就很清晰了。与会专家认为,明确规范专业机构的标准,政府要检查、监督和评价其履职,这些建议也被写入《方案》中。

    党中央、国务院高度重视《方案》起草工作。张高丽副总理专门听取科技部、财政部汇报并提出要求。刘延东副总理多次召集科技部、财政部专题研究。李克强总理主持召开国务院常务会议对《方案》进行了审议。

    一场场深入讨论、一次次认真推敲、一遍遍仔细修改……6个月时间里,科技部和财政部多次听取有关部门(单位)和专家意见,书面征求了50个部门(单位)的意见,《方案》稿就在这样的过程中逐步丰富、完善、成熟。

    2014年9月29日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议,审议《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》,每年涉及近千亿元资金的近百项中央财政科技计划“大蛋糕”将优化整合。

    2014年10月16日,中央政治局常委会审议通过《中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》。

    2014年12月底,《方案》全文发布。

    “动真刀”涉深水

    重新架构顶层设计

    据悉,最初设计的改革方案并不是要动如此之大的手术,曾经考虑在现有格局下进行调整,各大计划不作大的变动,将大计划全链条打通,对小计划进行整合归并,调整支持方式,避免同质研究,加大对行业科研工作的稳定支持。同时,只是加强部门之间的协调联动。但最后选择了“断崖式”、“颠覆式”的优化整合的方向,真正从国家全局高度提出改革建议,对我国科技计划“动真刀”。

    张先恩认为,这次科技计划管理改革回应了三个层面所关心的问题,首先是国家宏观层面,实现创新驱动战略,提高资源配置效率;其次是部门层面,解决多头管理,相互协调难的问题;三是一线科研人员,反映政出多门,他们花太多的精力和时间应对各种的检查、评估。

    这场被视为科技体制改革的“重头戏”,拉开了自上而下、部门联动的革新大幕,在“统、合、放、管”四字下工夫。

    “统”,就是统筹协调。建立新的组织管理机制,建立联席会议制度商议大事,把专业机构、战略咨询与综合评审委员会、评估监管和动态调整机制“三根柱子”立起来 。

    “合”,就是优化整合、聚焦任务目标,将近百项国家科技计划优化为:国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)、基地与人才专项5类计划。

    “放”,就是下放权限,过去几十个政府部门分钱分项目,既当运动员、又当裁判员的局面不再,改为依托专业机构管理。

    “管”,就是管好该管的。下放权限并不意味着撒手不管,政府要加强战略规划、重大任务选择、环境营造、评估监督和服务等。

    构建新的科技计划(专项、基金等)体系框架和布局,是本次改革的关键。

    在张先恩看来,几十年来,科技攻关计划(后来的科技支撑计划)、863计划、973计划、国家自然科学基金等国家科技计划的贡献是巨大的,不仅使我国科技能力显著提升,而且培养了大批人才,为社会经济整体进步发挥作用。随着近十年国家科技投入总量的迅速增加以及各种新的计划相继设立,但从整个科技计划体系来看,部分重复、封闭的问题就凸显出来了。

    这些陆续设立的计划在不同发展阶段应对迫切需要可解燃眉之急,但在应对新科技革命和产业变革时,由于缺乏顶层设计和宏观统筹,就显得“力不足”。而且一个部门的支持强度有限,往往只能支持某个阶段的研发资金需求,造成创新链条脱节。

    因此要围绕计划目标进行整合,突出支持重点,改变“大而全”“小而全”的现状。

    “从过去的按照创新链垂直分段管理,打破部门、阶段和领域的界限,整合为五大计划。”在国务院发展研究中心技术经济部部长吕薇看来,重点研发计划在打破部门和阶段界限的基础上进行跨行业整合,将分散在科技部、发改委、工信部等部门的应用性研发项目整合为一个计划,其特点是根据产业链布局创新链,根据创新链布局财政科技经费。也就是说,科技计划的资金分配将从一些分散的独立项目,转向支持一些以需求目标为导向,从研发到成果转化,再到技术应用示范和推广一体化(RD&D)的项目。

    科技界有句调侃科学家的话:“不是在接受评审就是在接受评审的路上”。本次改革有望扭转评估检查过多过繁的局面。“现在,一个科研单位可以挂很多基地牌子,一个优秀人才要背负太多人才计划头衔,这也意味着他们要花费大量的精力和时间去应对诸多检查评估。”张先恩说,《方案》提出调整优化基地和人才专项,其中的改革空间值得期待。

《方案》的另一个亮点就是,提出由专业机构负责受理项目申请、评审、立项、过程管理和结题验收等具体项目管理工作,实现决策和执行的相对分离。

    吕薇说,由专业机构负责具体项目管理,也是国际上的一种通用做法。但专业机构的设置又根据政府资金的性质有多种模式,有的独立于政府部门之外,有的隶属于政府部门,还有委托社会化的非营利机构管理。方案也强调,加强对专业机构的监督、评价和动态调整,提高其专业化能力和规范化水平,避免其成为“二政府”。

    “新时期科技管理出现了一系列问题。”张晓原坦承,专业机构所做的工作并不是公务员能做到的,但专业机构实现专业化、科学化还有个过程。

    《方案》提出建立公开统一的科技管理平台,“现在每个部门要做什么想做什么,都可以拿出来晒一晒,加强部门协调和社会监督。”吕薇说,新的科技管理平台有一套制度设计,大家从国家发展的需求出发,将各个行业、各个领域、各个地方的意见综合考虑后,邀请专家进行咨询,最后由专业机构进行实施和管理,公开化则加强了社会监督。

    怀进鹏认为,此次《方案》中的亮点体现在四个方面:首先是强化了多部门顶层设计的统筹协调,将以往的部门管理转化为了目标管理和中央统一管理;第二是直接反映了国家意志,使科研人员感受到了国家科研需求;第三即是科技与经济的有效融合,围绕产业链展开;第四在评估机制上,强调了程序的公正性,建立了公开可监督的信息系统,接受全社会的监督。

    《方案》提出,建立起具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技计划(专项、基金等)管理体制。在吕薇看来,本次改革的最大一个特点,就是建立科技计划动态评估和调整机制,“过去的科技计划是只能生不能死,现在要求加强过程评估,根据目标导向计划实施的情况,对不同阶段、不同环节进行评估。如果方向不对或不能达到预期目标,可以调整,甚至可以终止。这当然也是对计划管理的一个巨大挑战。”

    “由于触碰了各部门权力和利益格局,它将对中国未来的科技管理体制产生深远的影响,前面也许是未知和阻力,但改革的方向不会改变。”一位内部人士透露。

“磨刀”“砍柴”同步推

    三年过渡任重道远

   改革已撕开突破口,如何具体细化和落实更考验改革的成效。怀进鹏坦言,由于申请渠道发生变化,很多一线科研人员也对如何申请新的项目课题存在一些困惑。“从眼睛只盯着拿项目,到更多关注学术研究本身,这也是一个循序渐进的过程。”

    “本次改革主要是从宏观层面对政府职能进行调整,是政府革自己的命,对于科研单位不会有太大的冲击调整,已经立项的课题还是按原有办法继续支持。原有的计划实施中形成的首席科学家制等好的做法和经验将继续保留,整合后的计划也将继续覆盖原有计划涉及的研发阶段和领域,只不过是采取了新的组织实施机制。”对于科研人员的顾虑,张晓原表示,对于中央层面既有的科技计划这个“大盘子”进行系统整合并非易事,更不能一蹴而就,改革将按照整体设计、试点先行、逐步推进的原则开展。

    “改革是啃硬骨头,破也难,立也难。”张先恩认为,现在改革的方向已经确立,相信管理部门有足够的能力和智慧来推进新制度建设。重点专项试点是一个很好的探索,除此以外,科技计划各个领域整体如何部署和安排,是科研人员十分关心的问题。

    为此,科技部、财政部正紧锣密鼓推进相关工作。此次改革通过撤、并、转等方式,对现有科技计划(专项、基金等)按五类进行优化整合,大幅减少科技计划(专项、基金等)数量,整合形成的科技计划(专项、基金等)按照新的组织实施方式运行。

    最近,科技部频繁召开的调度会旨在“磨刀”与“砍柴”同步推进:“磨刀”就是启动建设管理平台;“砍柴”就是整合当前启动的5—10个重点专项试点计划。

    据张晓原介绍,改革推进的具体进程为:2014年,启动公开统一的国家科技管理平台建设,对部分具备条件的科技计划(专项、基金等)进行优化整合,在重点领域先行组织部分重点专项进行试点。2015年至2016年,基本建成公开统一的国家科技管理平台,基本完成各类科技计划(专项、基金等)的优化整合,实现科技计划(专项、基金等)安排和预算配置的统筹协调。2017年,经过3年的改革过渡期,全面按照优化整合后的五类科技计划(专项、基金等)运行,现有各类科技计划(专项、基金等)经费渠道将不再保留,并在实践中不断深化改革。

    “这项涉及很多部门利益的改革,能在短时间大范围内迅速开展,得益于党中央、国务院改革的决心大,把握的方向准。”赵路称,科技部与财政部的联动很顺畅,是部门间精诚合作的范例。此外,相关部门对于改革的理解和支持不可或缺。

    研究起草任务重,贯彻落实的任务更重,复杂性、艰巨性不可低估。“通过科技计划改革倒逼政府职能转变,为我国科技创新注入强大动力。”赵路说,科技计划优化整合后,实际上是盘活了中央财政近千亿元的科技资金,聚焦了重大需求,提高了使用效率,在当前的财政经济形势下,具有十分重要的意义。

    赵路表示,当务之急是将改革方案落好地,科技部和财政部的内部管理职责要相应调整,迅速搭建统一公开的国家科技管理平台。目前,两部门已经形成了下一步科技计划优化整合的初步考虑,在2015年的预算中对部分科技计划项目进行整合。

    “今后还需加强项目的全过程管理。”在怀进鹏看来,本次改革对传统的科技管理是一次巨大的震荡,管理模式和职能将发生深刻的变化。

    在征询专家意见座谈会上,大家最关心的是专业机构的建立。让专业机构管项目会不会导致从“跑部门”到“跑机构”的异化?如何避免权力寻租和黑箱交易?经过讨论,大家认为专业机构要设立准入门槛,政府对其进行监管。

    培育专业机构、改革计划管理方式决不能一蹴而就。吕薇告诉记者,在第二次座谈会上,在座专家的共识是改革要试点先行,这个意见也被采纳。“下一步要注重根据不同计划的特点,注重培育多层次多类型多功能的专业机构。同时,专业机构的组成人员要有专业素养,可以吸纳科技人员和企业的专家,不能全是管理人员。”

    “本次改革只是一个突破口,将撬动科技其他方面的改革向纵深推进,从体制机制上为创新驱动发展战略的实施建立一个好的生态系统,形成避免重复浪费和有效衔接缺口的新型科技生态链。”怀进鹏说。